학교용지 확보 등에 관한 특례법 제2조 제2호 등 위헌제청
(2008. 9. 25. 2007헌가1 전원재판부)
【판시사항】
1. 수분양자가 아닌 개발사업자를 부과대상으로 하는 구 ‘학교용지 확보 등에 관한 특례법’ (2005. 3. 24. 법률 제7397호로 개정되고 2007. 12. 14. 법률 제8679호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘특례법’이라 한다) 제2조 제2호, 제5조 제1항 본문(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법 제31조 제3항의 의무교육 무상원칙에 위배되는지 여부(소극)
2. 이 사건 법률조항이 평등원칙에 위배되는지 여부(소극)
3. 이 사건 법률조항이 납부의무자인 개발사업자의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
4. 구 ‘학교용지 확보 등에 관한 특례법’(2005. 3. 24. 법률 제7397호로 개정된 것) 부칙 제1항 본문, 제3항(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)이 소급입법에 해당하여 개발사업자의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
【결정요지】
1. 의무교육의 무상성에 관한 헌법상 규정은 교육을 받을 권리를 보다 실효성 있게 보장하기 위해 의무교육 비용을 학령아동 보호자의 부담으로부터 공동체 전체의 부담으로 이전하라는 명령일 뿐 의무교육의 모든 비용을 조세로 해결해야 함을 의미하는 것은 아니므로, 학교용지부담금의 부과대상을 수분양자가 아닌 개발사업자로 정하고 있는 이 사건 법률조항은 의무교육의 무상원칙에 위배되지 아니한다.
2. 개발사업자는 개발사업을 통해 이익을 얻었다는 점에서 개발사업 지역에서의 학교시설 확보라는 특별한 공익사업에 대해 밀접한 관련성을 가지고 있을 뿐만 아니라 이에 대해 일정한 부담을 져야 할 책임도 가지고 있는바, 개발사업자에 대한 학교용지부담금 부과는 평등원칙에 위배되지 아니한다. 3. 이 사건 법률조항에 의한 학교용지부담금은 학교용지 확보를 위한 새로운 재원의 마련이라는 정당한 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단으로서 교육의 기회를 균등하게 보장해야 한다는 공익과 개발사업자의 재산적 이익이라는 사익을 적절히 형량하고 있으므로 이 사건 법률조항은 개발사업자의 재산권을 과도하게 침해하지 아니한다.
4. 이 사건 부칙조항은 이 법 시행 후에 그 부과요건(분양)이 완성되는 개발사업을 부과대상에 포함시키고 있는 것일 뿐 부담금 부과요건 완성 후에 새로운 입법으로 부담금을 부과하는 것이 아니므로 헌법 제13조 제2항이 금지하는 소급입법에 해당하지 아니하고, 위 부칙조항으로 인하여 일부 개발사업자의 학교용지부담금을 부과당하지 아니할 기대가 충족되지 못한 것을 재산권의 박탈이라고 볼 수도 없으므로 이 사건 부칙조항은 개발사업자의 재산권을 침해하지 아니한다.
재판관 이공현, 재판관 민형기의 반대의견
1. 의무교육을 위한 재원을 마련함에 있어 그 부과대상이 누구인지를 불문하고 부담금이라는 수단을 동원하는 것은 그 자체로 헌법상 의무교육의 무상성에 반한다.
2. 교육시설의 확보는 일반적 공익사업이며, 단지 개발사업을 통해 이익을 얻었다는 이유만으로 개발사업자가 학교신설에 대해 밀접한 관련성이나 책임을 가지고 있다고 보기는 어려우므로 개발사업자를 부과대상으로 하는 학교용지부담금제도는 개발사업자를 합리적인 이유 없이 차별하는 것으로 평등원칙에 반한다.
3. 또한 개발사업자가 학교용지부담금의 부담을 수분양자에게 전가할 것이 분명하므로 이 사건 학교용지부담금제도는 입법목적 달성을 위한 적절한 수단이라고 볼 수 없고 국가의 일반적인 과제에 대해 개발사업자에게 종국적이고 과도한 책임을 지우는 것으로서 피해의 최소성이나 법익의 균형성 요건도 충족시키지 못한 것이므로 재산권을 제한함에 있어 비례원칙에도 반한다. 【심판대상조문】
구 학교용지 확보 등에 관한 특례법(2005. 3. 24. 법률 제7397호로 개정되고 2007. 12. 14. 법률 제8679호로 개정되기 전의 것) 제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. 생략
2. “개발사업”이라 함은 ｢건축법｣ㆍ｢도시개발법｣ㆍ｢도시 및 주거환경정비법｣ㆍ주택법ㆍ택지개발촉진법 및 산업입지 및 개발에 관한 법률에 의하여 시행하는 사업 중 100세대 규모이상의 주택건설용 토지를 조성ㆍ개발하거나 공동주택을 건설하는 사업을 말한다.
3. 생략
구 학교용지 확보 등에 관한 특례법(2005. 3. 24. 법률 제7397호로 개정되고 2007. 12. 14. 법률 제8679호로 개정되기 전의 것) 제5조 (부담금의 부과ㆍ징수) ① 시ㆍ도지사는 개발사업지역에서 단독주택 건축을 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자에게 부담금을 부과ㆍ징수할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발사업분의 경우에는 그러하지 아니하다.
1. ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣에 따른 이주용 택지 또는 주택을 분양하는 경우
2. 임대주택을 분양하는 경우
3. ｢도시개발법｣ 제2조 제1항 제2호의 규정에 의한 도시개발사업지역의 기존 거주자와 토지 및 건축물의 소유자에게 분양하는 경우
4. ｢도시 및 주거환경정비법｣ 제2조 제2호 가목에 의한 주거환경개선사업의 경우
5. ｢도시 및 주거환경정비법｣ 제2조 제2호 나목 내지 라목의 규정에 의한 정비사업지역의 기존 거주자와 토지 및 건축물의 소유자에게 분양하는 경우
6. ｢주택법｣ 제2조 제9호 라목의 규정에 의한 리모델링주택조합의 구성원에게 분양하는 경우
②～④ 생략
구 학교용지 확보 등에 관한 특례법(2005. 3. 24. 법률 제7397호로 개정된 것) 부칙 제1항 (시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 제3조의 개정규정은 공포 후 3월이 경과한 날부터 시행한다.
구 학교용지 확보 등에 관한 특례법(2005. 3. 24. 법률 제7397호로 개정된 것) 부칙 제3항 (부담금 부과ㆍ징수에 관한 적용례) 제5조 및 제5조의2의 개정규정은 이 법 시행 후 분양공고 승인된 개발사업분(사업계획변경에 의하여 이 법 적용대상이 된 경우를 포함한다)부터 적용한다. 【참조조문】 헌법 제11조 제1항, 제13조 제2항, 제31조 제3항, 제37조 제2항
부담금관리기본법(2004. 3. 22. 법률 제7207호로 개정된 것) 제3조 (부담금설치의 제한) 부담금은 별표에 규정된 법률의 규정에 의하지 아니하고는 이를 설치할 수 없다.
부담금관리기본법(2004. 3. 22. 법률 제7207호로 개정된 것) 제7조 (부담금운용종합보고서의 국회제출 등) ① 부담금을 규정하고 있는 법률의 소관 중앙행정기관의 장(이하 “부담금의 소관 중앙행정기관의 장”이라 한다)은 매년 전년도 부담금의 부과실적 및 사용명세 등이 포함된 부담금운용보고서를 작성하여 기획예산처장관에게 제출하여야 한다.
② 기획예산처장관은 제1항의 규정에 의하여 부담금운용보고서를 제출받은 때에는 이를 기초로 부담금운용종합보고서를 작성하여 매년 정기국회 개회일전까지 국회에 제출하여야 한다.
③ 부담금운용보고서 및 부담금운용종합보고서의 작성 및 제출에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
구 학교용지 확보 등에 관한 특례법(2005. 3. 24. 법률 제7397호로 개정되고 2007. 12. 14. 법률 제8679호로 개정되기 전의 것) 제1조 (목적) 이 법은 공립의 초등학교ㆍ중학교 및 고등학교(이하 “각급학교”라 한다)용 학교용지의 조성ㆍ개발ㆍ공급 및 관련경비의 부담등에 관한 특례를 규정함으로써 학교용지의 확보 또는 학교용지의 확보가 불가능한 경우 인근의 기존 학교 증축을 용이하게 함을 목적으로 한다.
구 학교용지 확보 등에 관한 특례법(2005. 3. 24. 법률 제7397호로 개정되고 2007. 12. 14. 법률 제8679호로 개정되기 전의 것) 제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1.～2. 생략
3. “학교용지부담금”이라 함은 제2호에 해당하는 개발사업에 대하여 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)가 개발사업을 시행하는 자에게 학교용지확보 또는 학교용지의 확보가 불가능한 경우 인근의 기존 학교 증축을 위하여 징수하는 경비(이하 “부담금”이라 한다)를 말한다.
구 학교용지 확보 등에 관한 특례법(2005. 3. 24. 법률 제7397호로 개정되고 2007. 12. 14. 법률 제8679호로 개정되기 전의 것) 제5조 (부담금의 부과ㆍ징수) ①～② 생략
③ 제1항의 규정에 의한 부담금의 부과ㆍ징수의 방법ㆍ절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
④ 생략
구 학교용지 확보 등에 관한 특례법(2005. 3. 24. 법률 제7397호로 개정되고 2007. 12. 14. 법률 제8679호로 개정되기 전의 것) 제5조의2 (부담금의 산정기준) ① 생략
② 제1항의 규정에 의한 부담금의 산정은 다음 각 호의 기준에 의한다.
1. 공동주택：세대별 공동주택 분양가격 ×1000분의 4
2. 단독주택 건축을 위한 토지：단독주택지 분양가격 × 1000분의 7
학교용지 확보 등에 관한 특례법 시행령(2005. 12. 14. 대통령령 제19179호로 개정된 것) 제5조의2 (학교용지부담금의 부과ㆍ징수의 절차 등) ① 법 제5조 제3항의 규정에 의하여 개발사업시행자가 단독주택 건축을 위한 토지 또는 공동주택등을 분양한 때에는 분양공급계약자 및 분양공급계약내역 등의 분양자료를 분양공급계약체결일부터 30일 이내(미분양된 토지 및 공동주택등이 최초 분양공급계약체결일부터 60일이 경과하여 추가분양되는 경우에는 매 분기종료후 7일 이내)에 특별시장ㆍ광역시장 및 도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)에게 제출하여야 한다. ② 시ㆍ도지사는 제1항의 규정에 의한 분양자료를 받은 때에는 즉시 부담금의 금액ㆍ납부기한ㆍ납부방법ㆍ납부장소 등을 기재한 납부고지서를 당해 토지 또는 공동주택등을 개발사업시행자에게 발부하여야 한다.
③ 제2항의 규정에 의한 부담금의 납부기한은 고지한 날부터 30일로 한다.
④ 납부고지서의 서식 그 밖에 부담금의 부과ㆍ징수에 관하여 이 영에 규정하지 아니한 사항은 특별시ㆍ광역시 또는 도(이하 “시ㆍ도”라 한다)의 조례로 정한다.
학교용지 확보 등에 관한 특례법 시행령(2005. 12. 14. 대통령령 제19179호로 개정된 것) 제6조 (시ㆍ도 부담경비의 재원조달범위) ① 법 제6조 제1호에서 “개발사업이 시행되는 지역에서 부과ㆍ징수되는 지방세”라 함은 취득세 및 등록세를 말하며, 그 지방세액으로 조달하는 경비는 학교용지의 확보를 위하여 시ㆍ도의 일반회계가 부담하는 경비에서 제2항의 규정에 의한 개발부담금과 법 제5조의 규정에 의한 부담금을 뺀 금액을 한도로 한다.
② 법 제6조 제2호의 규정에 의한 개발부담금으로 조달하는 경비는 당해 개발사업에서 징수되는 시ㆍ도귀속 개발부담금으로 한다.
③ 삭제
【참조판례】
2. 헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42, 판례집 16-2상, 14, 28 헌재 2005. 3. 31. 2003헌가20, 판례집 17-2, 294, 303-304 4. 헌재 1995. 3. 23. 93헌바18등, 판례집 7-1, 376, 387 【당 사 자】
제청법 원 부산지방법원(2006아420)
제청신청인 공무원연금관리공단
대표자 이사장 정채융
대리인 변호사 고승덕
당해사 건부산지방법원 2006구합2924 학교용지부담금부과처분취소
【주 문】
구 ‘학교용지 확보 등에 관한 특례법’(2005. 3. 24. 법률 제7397호로 개정되고 2007. 12. 14. 법률 제8679호로 개정되기 전의 것) 제2조 제2호, 제5조 제1항 본문 및 구 ‘학교용지 확보 등에 관한 특례법’(2005. 3. 24. 법률 제7397호로 개정된 것) 부칙 제1항 본문, 제3항은 헌법에 위반되지 아니한다. 【이 유】
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 제청신청인은 2003. 2. 7. 부산광역시 북구청장으로부터 부산 북구 만덕동 토지에 지하 3층, 지상 11∼15층 규모의 공동주택(아파트) 11개 동 882세대 및 기타 부대복리시설을 건축하는 내용의 주택건설사업계획 승인을 얻은 후, 신축공사를 시행하여 2006. 6. 30.까지 총 548세대를 분양하였다.
(2) 이에 부산광역시 북구청장은 구 ‘학교용지 확보 등에 관한 특례법’ 제2조 제2호, 제5조 제1항 및 부칙 제1항, 제3항에 따라 학교용지부담금을 부과하기로 하고, 신청인에게 2006. 1. 23. 69세대분에 대한 학교용지부담금 37,132,000원을, 2006. 4. 27. 105세대분에 대한 학교용지부담금 58,344,000원을, 2006. 7. 31. 255세대분에 대한 학교용지부담금 137,708,000원을 각각 부과하였다.
(3) 신청인은 이 사건 처분에 불복하여 부산광역시 북구청장을 상대로 부산지방법원 2006구합2924호로 그 취소를 구하는 행정소송을 제기하는 한편, 특례법 제2조 제2호, 제5조 제1항 본문, 제5조의2, 특례법 부칙 제1항, 제3항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였고 법원은 재판의 전제성이 없다고 판단된 특례법 제5조의2를 제외하고 이를 받아들여 위헌법률심판제청을 하였다.
나. 심판의 대상
이 사건의 심판대상은 구 ‘학교용지 확보 등에 관한 특례법’(2005. 3. 24. 법률 제7397호로 개정되고 2007. 12. 14. 법률 제8679호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘특례법’이라 한다) 제2조 제2호, 제5조 제1항 본문(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다) 및 구 ‘학교용지확보 등에 관한 특례법’(2005. 3. 24. 법률 제7397호로 개정된 것) 부칙 제1항 본문과 제3항(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)이다.
그 외에 제청법원은 특례법 부칙 제1항 단서에 대하여도 위헌법률심판제청을 하였으나 위 단서조항은 ‘특례법 제3조의 경우에는 공포 후 3월이 경과한 날부터 시행한다.’는 내용으로 당해사건에 적용되지 아니하는바 재판의 전제성이 없으므로 심판대상에서 제외한다. 이를 제외한 이 사건 심판대상 법률조항을 살펴보면 다음과 같다. [심판대상조항]
구 학교용지 확보 등에 관한 특례법(2005. 3. 24. 법률 제7397호로 개정되고 2007. 12. 14. 법률 제8679호로 개정되기 전의 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. 생략
2.“개발사업”이라 함은 ｢건축법｣, ｢도시개발법｣, ｢도시 및 주거환경정비법｣, ｢주택법｣, ｢택지개발촉진법｣및 ｢산업입지 및 개발에 관한 법률｣에 의하여 시행하는 사업 중 100세대 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성·개발하거나 공동주택을 건설하는 사업을 말한다.
3. 생략
제5조(부담금의 부과·징수) ① 시·도지사는 개발사업지역에서 단독주택 건축을 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자에게 부담금을 부과·징수할 수 있다.(단서 생략)
구 학교용지 확보 등에 관한 특례법(2005. 3. 24. 법률 제7397호로 개정된 것) 부칙 ① (시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다.(단서 생략)
③ (부담금 부과·징수에 관한 적용례) 제5조 및 제5조의2의 개정규정은 이 법 시행 후 분양공고 승인된 개발사업분(사업계획변경에 의하여 이 법 적용대상이 된 경우를 포함한다)부터 적용한다.
[관련조항]
[별지 1] 기재와 같다.
2. 위헌법률심판제청이유 및 이해관계인의 의견
가. 제청법원의 제청이유
(1) 이 사건 법률조항은 의무교육에 관한 한 그 비용을 부담금이라는 별도의 재정수단을 동원하여 충당하고 있다는 점에서 헌법재판소에 의하여 위헌으로 결정된(헌재 2005. 3. 31. 2003헌가20, 판례집 17-1, 294, 311) 구법조항과 동일하며, 개발사업자는 위 부담을 분양원가에 반영하는 방법으로 수분양자에게 전가할 것이 명백하므로 이는 의무교육의 무상성을 선언한 헌법 제31조 제2항, 제3항에 반한다. (2) 개발사업에 따른 학교용지의 필요성 정도에 대한 구체적인 사정을 고려하지 아니한 채 단순히 세대수만을 기준으로 그 부과 여부를 결정하도록 하고 있는 점 역시 종전과 마찬가지이다. 따라서 이는 합리적인 이유가 없는 차별로서 헌법 제11조의 평등의 원칙 및 헌법 제37조 제2항의 비례의 원칙에 반한다. (3) 또한 이 사건 부칙조항으로 인하여 사업시행자는 사업계획승인 당시 그 부담을 예상하지 못함으로써 사업시행자가 분양원가에 반영할 수 없었던 학교용지부담금을 추가로 부담하게 되는 손실을 입었는바, 이는 헌법 제23조 제1항이 규정하는 재산권보장의 침해에 해당하고, 헌법 제13조 제2항이 규정한 소급입법에 의한 재산권박탈금지원칙에 위배된다.
나. 교육과학기술부(구 교육인적자원부)장관의 의견
(1) 학교용지부담금은 의무교육을 받을 권리의 주체나 교육을 받게 할 의무의 주체(취학아동의 친권자 또는 보호자)에게 부과되는 것이 아니고 학교용지수요를 유발시킨 개발업자 내지는 건설사업자에게 부과되는 것이므로 의무교육 무상원칙에 반하는 것이 아니다. 또한 개발사업자가 학교용지부담금을 수분양자에게 전가시킬 수 있다는 것은 학교용지부담금을 부과하는 행위로부터 논리적으로 따라 나오는 사실이 아니고, 하위법령 및 분양가심사위원회 등과 같은 기존의 제도를 어떻게 운영하는가에 달려 있는 문제일 뿐이다.
(2) 개발사업지역에서 100세대 규모 이상의 주택건설토지를 개발하거나 공동주택을 건설하는 사업자는 학교용지에 관한 수요를 유발시켰다는 점에서 다른 건설사업자와는 다르기 때문에 다른 것을 다르게 취급한 것뿐이므로 이는 평등원칙을 위반한 것이 아니다. 또한 대규모 택지개발과 인구의 수평적 이동으로 인해 새로운 학교 수요가 계속적으로 발생하고 있는데 비해 교육재정이 턱없이 부족한 현실을 고려할 때, 학교신설 수요를 발생시킨 원인자이자 개발사업으로 막대한 수익을 거두는 수익자인 개발사업자에게 학교용지부담금을 부과하는 것은 사회적, 정책적 목적을 실현하는 데 적절한 수단이며 이를 통해 공적 재원마련 부담의 형평성을 확보할 수 있다.
(3) 특례법 부칙 제1항 및 제3항은 법 시행일 이후에 비로소 분양공고 승인을 받은 사업분이 100세대 이상일 경우에 이 사건 법률을 적용하도록 한 것으로, 이미 종결된 과거의 사실 또는 법률관계에 사후적으로 적용되어 과거를 법적으로 새로이 평가하는 진정소급효의 입법과는 다른 것이다.
다. 부산광역시교육감의 의견
교육과학기술부장관의 의견과 대체로 같다. 3. 판 단 가. 학교용지부담금제도의 연혁
(1) 학교용지부담금제도의 도입
학교용지부담금제도는 1995. 12. 29. 법률 제5072호로 ‘학교용지 확보에 관한 특례법’이 제정되면서 최초로 도입되었다. 이 법은 학교용지의 조성, 개발, 공급 및 경비의 부담에 관한 특례를 규정하여 학교용지를 원활히 확보하고자 하는 목적으로 제정된 것인바, 이 법의 시행에 따라 주택건설촉진법 등에 의하여 시행되는 사업 중 300세대 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성ㆍ개발하는 사업에 있어서 단독주택건설용 토지 또는 공동주택을 분양받는 자(동법 제2조 제2호, 제3호)는 공동주택의 경우에는 분양가격의 1000분의 8을, 단독주택 건축을 위한 토지의 경우에는 단독주택용지 분양가격의 1000분의 15를 학교용지부담금으로 납부하게 되었다(동법 제5조의2 제1항, 제2항)(이하 ‘구 학교용지부담금제도’라 한다).
(2) 헌법재판소의 위헌 결정과 학교용지부담금 환급 등에 관한 특별법의 제정
그러나 ‘학교용지 확보에 관한 특례법’의 제정과 동시에 수분양자를 납부대상으로 하는 학교용지부담금제도의 타당성과 형평성에 대한 논란이 야기되었고, 이러한 논란은 구 ‘학교용지 확보에 관한 특례법’(2000. 1. 28. 법률 제6219호로 개정되어 2002. 12. 5. 법률 제6744호로 개정되기 전의 것) 제2조 제2호 및 제5조 제1항에 대한 위헌법률심판제청으로 이어졌다. 이에 대하여 헌법재판소는 2005. 3. 31. 같은 법 제5조 제1항 중 ‘제2조 제2호가 정한 주택건설촉진법에 의하여 시행하는 개발사업지역에서 …… 공동주택을 분양받은 자에게 학교용지확보를 위하여 부담금을 부과ㆍ징수할 수 있다.’는 부분이 헌법에 위반된다고 결정하였다.
수분양자를 납부대상자로 하는 학교용지부담금은 의무교육의 무상성을 선언한 헌법에 반하며, 재정조달목적 부담금이 갖추어야 하는 요건, 즉 부담금을 통해 달성하고자 하는 사업이 특별한 공익사업에 해당하여야 하고, 의무자집단이 서로 동질성을 가지고 있어야 하며, 부담금 납부의무자들과 특별한 공익사업 사이에 밀접한 관련성이 인정되어야 한다는 요건을 갖추지 못하였을 뿐만 아니라, 구체적 사정을 고려하지 아니한 채 수분양자에게 일률적으로 학교용지부담금을 부과하는 부적절한 방법을 선택하여 수분양자들에게 공익사업의 달성과 관련하여 형평에 맞는 몫 이상의 이중의 부담을 부과하도록 함으로써 비례의 원칙도 준수하지 못하고 있다(헌재 2005. 3. 31. 2003헌가20, 판례집 17-1, 294, 311 참조)는 것이 위헌 결정의 이유였다. 위 결정 이후 국회는 위헌적인 법률의 적용으로 인하여 학교용지부담금 부과처분을 받거나 이를 납부한 자들을 구제하기 위하여 2008. 3. 14. 법률 제8886호로‘학교용지부담금 환급 등에 관한 특례법’을 제정하여 특례법에 따른 모든 부담금 부과처분 대상자에 대하여 부담금 부과처분을 취소하고 기납부금액을 환급해 주도록 하였다.
(3) 학교용지부담금제도의 정비
한편 위 위헌법률심판제청 사건(2003헌가1)이 헌법재판소에 계속 중이던 2005. 3. 24. 국회는 법률 제7397호로 위 특례법을 개정하였다. 개정된 특례법은 ① 부담금의 부과대상을 ‘주택건설용 토지 또는 주택을 분양받은 자’에서 ‘개발사업을 시행하는 자’로 변경하고, ② 학교용지 부과대상이 되는 개발사업 규모를 300세대에서 100세대 이상으로 확대하며, ③ 취학수요를 발생하지 아니하는 경우 또는 학교용지를 기부채납하는 경우 등에 대한 부담금 면제규정을 신설하고, ④ 학교용지부담금의 부과요율을 공동주택의 경우에는 분양가격의 8/1000에서 4/1000로, 단독주택용 토지의 경우에는 분양가격의 15/1000에서 7/1000으로 인하하며, ⑤ 학교용지의 확보가 불가능한 경우 인근 기존 학교의 증축을 위하여 필요한 경비에 부담금을 사용할 수 있는 근거를 마련하는 등의 내용을 담고 있다(이하 이를 ‘개정 학교용지부담금제도’라 한다). 나. 개정 학교용지부담금의 성격
(1) 부담금관리기본법은 제3조에서 “부담금은 별표에 규정된 법률의 규정에 의하지 아니하고는 이를 설치할 수 없다.”라고 규정하고, 별표 제8호에서 “학교용지 확보에 관한 특례법 제5조의 규정에 의한 학교용지부담금”을 동법에서 말하는 부담금 중 하나로서 열거하고 있다. 그러나 어떤 공과금이 조세인지 아니면 부담금인지는 단순히 법률에서 그것을 무엇으로 성격 규정하고 있느냐를 기준으로 할 것이 아니라, 그 실질적인 내용을 결정적인 기준으로 삼아야 한다(헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42, 판례집 16-2상, 14, 32; 헌재 2007. 12. 27. 2006헌바25, 공보 135, 80, 88 등 참조). 학교용지부담금은 학교용지의 확보 또는 학교용지의 확보가 불가능한 경우 인근의 기존 학교의 증축을 용이하게 하기 위하여 도입된 것으로, 반대급부 없이 부과되며 그 지출 용도가 제한적으로 설정되어 있고(특례법 제2조 제3호) 위 공적 과제와의 관련성을 매개로 특정 집단의 사람들에 대해서만 부과된다는 점에서 그 이념과 기능이 조세의 그것과 실질적으로 구별된다. 따라서 이 사건 법률조항에 의한 개정 학교용지부담금은 부담금에 해당한다 할 것이다. (2) 부담금은 그 부과목적과 기능에 따라 ① 순수하게 재정조달 목적만 가지는 것(이하 ‘재정조달목적 부담금’이라 한다)과 ② 재정조달 목적 뿐 아니라 부담금의 부과 자체로 추구되는 특정한 사회ㆍ경제정책 실현 목적을 가지는 것(이하 ‘정책실현목적 부담금’이라 한다)으로 구분될 수 있다. 전자의 경우에는 추구되는 공적 과제가 부담금 수입의 지출 단계에서 비로소 실현되는 반면, 후자의 경우에는 추구되는 공적 과제의 전부 혹은 일부가 부담금의 부과 단계에서 이미 실현된다(헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42, 판례집 16-2상, 14, 26 참조). 살피건대 이 사건 학교용지부담금은 ‘학교용지를 확보하거나, 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 학교를 증축하기 위하여’ 개발사업을 시행하는 자에게 징수하는 경비이며, 납부된 부담금은 학교 시설의 신설에 필요한 용지 매입비 및 감정평가수수료 등의 비용, 학교용지부담금의 부과ㆍ 징수에 소요되는 비용 및 기존 건물의 증축비용 등으로 사용된다. 이처럼 학교용지부담금은 기본적으로 필요한 학교시설의 확보에 있어서 소요되는 재정을 충당하기 위한 것이고, 부담금을 부과함으로써 택지개발이나 주택공급 등을 제한하거나 금지하기 위한 성격은 매우 희박하므로 ‘순수한 재정조달목적 부담금’에 해당한다(헌재 2005. 3. 31. 2003헌가20, 판례집 17-1, 294, 301 참조). 다. 이 사건 법률조항의 위헌 여부
(1) 헌법상 의무교육의 무상원칙과의 관계
헌법재판소는 2005. 3. 31. 선고한 2003헌가20 결정에서 수분양자에게 학교용지부담금을 부과하도록 한 구 ‘학교용지 확보에 관한 특례법’(2000. 1. 28. 법률 제6219호로 개정되고 2002. 12. 5. 법률 제6744호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항, 제2조 제2호의 위헌성을 심사하면서 다음과 같이 판시한 바 있다. “…… 의무교육에 필요한 학교시설은 국가의 일반적 과제이고, 학교용지는 의무교육을 시행하기 위한 물적 기반으로서 필수조건임은 말할 필요도 없다. 따라서 이를 달성하기 위한 비용은 국가의 일반재정으로 충당하여야 한다. …… 그렇다면, 적어도 의무교육에 관한 한 일반재정이 아닌 부담금과 같은 별도의 재정수단을 동원하여 특정한 집단으로부터 그 비용을 추가로 징수하여 충당하는 것은 의무교육의 무상성을 선언한 헌법에 반한다고 할 것이다.……” 그러나 수분양자를 부과대상으로 하는 구 학교용지부담금제도가 의무교육의 무상성에 반한다는 위와 같은 설시는 의무교육의 대상인 학력아동의 보호자(친권자 또는 후견인)로부터 의무교육의 비용을 징수해서는 안된다는 취지에 불과하다. 즉 의무교육무상에 관한 헌법 제31조 제3항은 교육을 받을 권리를 보다 실효성 있게 보장하기 위하여 의무교육 비용을 학령아동의 보호자 개개인의 직접적 부담에서 공동체 전체의 부담으로 이전하라는 명령일 뿐이고 의무교육의 비용을 오로지 국가 또는 지방자치단체의 예산, 즉 조세로 해결해야 함을 의미하는 것은 아니다.
따라서 의무교육의 대상인 수분양자가 아닌 개발사업자에게 학교용지부담금을 부과하고 그 재원으로 의무교육시설을 마련하도록 하는 이 사건 법률조항은 더 이상 헌법 제31조 제3항의 의무교육의 무상성과는 관계가 없다.
(2) 재정조달목적 부담금의 헌법적 정당화 요건
헌법재판소는 재정조달목적 부담금의 위헌여부를 판단함에 있어, ① 부담금은 조세에 대한 관계에서 예외적으로만 인정되어야 하며 일반적 공익사업을 수행하는 데 사용할 목적이라면 부담금을 남용하여서는 아니되고, ② 부담금납부의무자는 일반국민에 비해 ‘특별히 밀접한 관련성’을 가져야 하며, ③ 부담금이 장기적으로 유지되는 경우에 있어서는 그 징수의 타당성이나 적정성이 입법자에 의해 지속적으로 심사되어야 한다는 세 가지 기준을 제시한 바 있다(헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42, 판례집 16-2상, 14, 28; 헌재 2005. 3. 31. 2003헌가20, 판례집 17-1, 294, 303-304 참조). 그리고 이 중에서 ‘특별히 밀접한 관련성’ 요건은 납부의무자들이 일반인과 구별되는 동질성을 지니고 있고 이들 집단에게 당해 과제에 관한 특별한 재정책임이 인정되며 주로 그 부담금 수입이 납부의무자 집단에게 유용하게 사용될 때 용이하게 인정될 수 있다고 보고 있다(헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42, 판례집 16-2상, 14, 28등 참조). 또한 부담금은 국민의 재산권을 제한하는 성격을 가지고 있으므로 부담금을 부과함에 있어서도 평등원칙이나 비례성원칙과 같은 재산권 제한 입법의 한계 역시 준수되어야 한다(헌재1998. 12. 24. 98헌가1, 판례집 10-2, 819, 830; 헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42, 판례집 16-2상, 13, 29-30 참조). (3) 평등원칙 위반 여부
(가) 특별한 공익사업인지 여부 학교시설은 의무교육을 비롯한 일반적인 정규교육기관의 설립 및 운영의 가장 기초적인 물적 기반이기는 하나, 개발사업이 진행되는 지역에서 단기간에 형성된 학교 신설 수요에 부응하기 위한 학교신설 및 증축은 일반적 공익사업으로서의 교육시설 확보와는 그 성격이 다르다. 현재 우리나라는 취학률이 100% 수준에 달하고 있으며, 학생수는 계속적으로 줄어들고 있다. 그럼에도 불구하고 개발사업 지역에서의 학교수요는 계속하여 증가하고 있는바, 교육과학기술부(구 교육인적자원부)가 2007. 6.에 작성한 자료에 의하면 2006년도 학교용지 매입비는 지속적으로 개발사업이 진행되고 있는 대도시를 중심으로 사용되었고, 특히 신도시 개발이 가장 활발하게 이루어지고 있는 경기도의 경우에는 2006년 한 해 동안 사용된 학교용지 매입비가 3조 5천억 원에 달하여 서울(2천 6백억 원)의 10배 이상에 이르고 있다. 이와 같은 점에 비추어 볼 때 개발지역에서 학교시설을 확보하는 데 소요되는 비용은 ‘국민 모두의 수요를 충족시킬 수 있는 인적ㆍ물적 시설과 자원을 온 나라에 걸쳐 골고루 구비해야 한다.’는 일반적 공익사업으로서의 교육시설 확보를 위한 비용과는 그 성격이 다르며, 오히려 개발지역의 기반시설을 확보하기 위한 비용의 성격을 가지고 있다고 할 것이다. 따라서 개발지역에서의 학교용지 확보는 특별한 공익사업으로서의 성격을 가진다.
(나) 특별히 밀접한 관련성 여부
1) 특별히 밀접한 관련성을 판단하는 기준 중 하나인 ‘의무자 집단의 동질성’이란 의무자 집단이 동질적 요소에 의하여 일반 국민과 구별되어야 할 뿐만 아니라 의무자집단 내부의 납부의무자들 사이에서도 동질성의 정도가 서로 유사하여야 한다는 것을 의미한다.
개발사업자들은 ‘개발사업지역에서 100가구 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성ㆍ개발하여 분양하거나 공동주택을 건설하여 분양하여 학교용지확보의 필요성을 야기시켰다는 점’에서 형식적으로 일반 국민과 구별되는 동질성을 가지고 있다. 또한 학교신설의 필요성을 야기하지 아니하는 개발사업자는 부담금 부과대상에서 제외되기 때문에(특례법 제5조 제4항) 납부의무자들은 내부적으로도 위 공익사업과 관련하여 동일한 정도의 동질적인 특정요소를 가지고 있다.
2) 학교용지부담금의 부과를 통하여 수행하고자 하는 과제는 ‘학교용지의 확보 및 학교의 증축’이다. 개발사업자는 개발 사업을 통해서 이익을 창출함과 동시에 학교신설의 필요성을 야기한 자로 학교용지확보라는 공적 과제와 객관적으로 밀접한 관련성을 가지고 있다. 뿐만 아니라 앞서 살펴본 바와 같이 개발사업 지역에서의 학교신설 비용은 교육수요의 충족을 위한 비용의 성격과 함께 개발사업 지역의 기반을 형성하는 비용으로서의 성격도 가지고 있기 때문에 개발사업자는 학교용지확보라는 과제의 달성에 관하여 조세외적으로 부담을 져야 할 책임을 가지고 있다 할 것이다. 3) 또한 자녀 교육에 대한 열의가 남다른 우리나라의 현실에서 학교의 신설이 담보될 경우 개발사업자는 분양에 있어서의 편의와 분양가격 상승이라는 이익을 얻을 수 있게 될 것이고 따라서 개정 학교용지부담금제도는 일정부분 납부의무자의 집단적 이익에도 기여한다.
(다) 지속적인 심사의 존재
부담금관리기본법 제7조에 의하면 기획재정부장관은 매년 부담금의 부과 실적 및 사용명세 등이 포함된 부담금운용종합보고서를 작성하여 국회에 제출하도록 되어 있다. 이에 비추어 볼 때 개정 학교용지부담금 징수의 타당성과 적정성에 대하여는 매년 입법자의 지속적인 심사가 이루어지고 있다 할 것이다.
(라) 소 결
이상의 제 요소를 고려해 볼 때, 이 사건 법률조항이 개발사업지역에서 단독주택 건축을 위한 토지를 개발, 분양하거나 공동주택을 분양하는 사업자를 일반 국민과 달리 취급하여 이들에게 개정 학교용지부담금을 부과ㆍ징수할 수 있도록 한 것은 합당한 이유가 있다고 할 것이며, 이 사건 법률조항은 헌법상 평등원칙에 위배되지 아니한다.
(4) 재산권의 제한에 있어 비례의 원칙 위반 여부
(가) 목적의 정당성
최근 들어 신도시, 혁신도시 등 개발사업으로 인하여 개발지역 내 학교신설 수요는 지속적으로 증가하고 있으나, 학교신설 예산은 인건비, 교육사업비 등에 밀려 크게 증가하지 못하고 있다. 이러한 상황에서 ‘학교용지 확보를 위한 새로운 재원의 마련’이라는 입법목적은 공공복리 달성이라는 측면에서 정당하다 할 것이다.
(나) 수단의 적절성
개발사업자는 학교신설 및 학급증설에 대한 필요성을 야기한 원인제공자이다. 따라서 개발사업자에게 학교시설설치 비용의 일부를 부담하도록 하는 것은 지역의 개발사업에 따른 학교신설의 책임을 교육청이 전담하는 불합리를 방지하면서도 학교용지 확보에 필요한 재원을 효과적으로 마련할 수 있도록 하는 적절한 수단이다. 이에 대하여 개발사업자가 자신에게 부과된 학교용지부담금을 분양원가에 반영하여 수분양자에게 전가할 가능성이 존재한다는 비판이 없는 것은 아니나, 이러한 문제는 용적률과 용적지역 등에 대한 인센티브제도를 적극적으로 활용하거나 ‘공동주택의 분양가격 산정 등에 관한 규칙’ 등 하위 법령의 개정을 통해 해결해야 할 문제에 불과하고, 전가 가능성의 존재가 학교신설 비용 확보수단으로서 이 사건 학교용지부담금의 적절성 자체를 부인하게 하는 것은 아니다. 또한 단순히 세대수만을 기준으로 부담금을 부과하는 것 역시 불가피한 측면이 있다. 세대가 거주지를 이전할 경우 이전 세대수가 일정 수에 도달할 때까지는 학급증설 또는 학교신설 수요가 발생하지 않지만, 일정 세대가 초과될 경우부터는 학급증설 또는 학교신설 수요가 발생하여 추가적 비용이 요구되기 때문에 부담금을 세대수 기준으로 부과하는 것은 합리적인 차별이다. 또한 이 때 비용을 유발하는 일정 세대 수를 얼마로 볼 것이냐의 문제는 입법자의 판단과 재량의 문제인바, 이 사건 법률조항이 개정 학교용지부담금의 부과기준 세대를 100세대로 정한 것이 입법자의 합리적인 재량범위를 넘었다고 볼 수는 없다.
(다) 피해의 최소성
학교용지부담금은 국가교육의 근간이 되는 학교용지를 확보하기 위한 비용을 마련하기 위한 것인바, 입법자는 이러한 공익목적과 국민의 사익을 적절히 형량하여 합리적이라고 판단되는 부과율을 책정할 수 있다 할 것이다. 2005. 3. 24. 개정 당시 학교용지부담금의 부과율은 공동주택의 경우에는 세대별 공동주택 분양가격의 4/1000, 토지의 경우에는 단독주택지 분양가격의 7/1000 로 하향 조정(특례법 제5조의2 제2항)되었는바, 이러한 개정으로 인하여 납부의무자의 부담이 상당히 경감된 이상 부과율 자체가 현저히 불합리하다고 판단되지는 않는다.
또한 학교용지부담금의 부과대상이 수분양자에게서 개발사업자로 변경됨에 따라 교육세 등의 부과로 말미암은 이중부담의 위험 역시 더 이상 존재하지 아니한다할 것이다.
(라) 법익의 균형성
학교용지부담금을 부과하지 아니한 채 국가가 개발사업지역의 학교신설비용을 전적으로 부담할 경우 개발사업이 활발한 지역에 예산지원이 편중되어 오히려 모든 학생을 위해 고르게 사용되어야 할 교육재정이 특정지역의 이익을 위해 투입되는 불합리한 결과가 초래될 가능성이 생길 수 있다. 따라서 개발사업자에게 학교용지부담금을 납부하도록 하는 것은 교육의 기회균등이라는 이념과 사인의 이익을 적절하게 형량한 결과라고 할 것이다. (마) 그렇다면 이 사건 법률조항이 납부의무자인 개발사업자의 재산권을 과도하게 침해하였다고 볼 수는 없다고 할 것이다.
라. 이 사건 부칙조항의 위헌 여부
특례법 제5조 제1항은 “시ㆍ도지사는 개발사업지역에서 단독 주택을 건축하기 위한 토지를 개발하여 분 양하거나 공동주택을 분양하는 자에게 부담금을 부과 ㆍ징수할 수 있다.”고 정하여 부담금의 부과대상자를 ‘분양하는 자’라고 명시하고 있고, 특례법 제5조의2 제1항은 “부담금은 공동주택인 경우에는 분양가격을 기준으로 부과하고, 단독주택을 건축하기 위한 토지인 경우에는 단독주택 용지의 분양가격을 기준으로 부과한다.”고 하여 부담금 산정시 ‘분양가격’을 기준으로 함을 정하고 있으며, 특례법 시행령 제5조의2 제1항은 “법 제5조 제3항의 규정에 의하여 개발사업시행자가 단독주택 건축을 위한 토지 또는 공동주택 등을 분양한 때에는 분양공급계약자 및 분양공급계약내역 등의 분양자료를 분양공급계약체결일부터 30일 이내에 특별시장ㆍ광역시장 및 도지사에게 제출하여야 한다.”고, 같은 조 제2항은 “시ㆍ도지사는 제1항의 규정에 의한 분양자료를 받은 때에는 즉시 부담금의 금액ㆍ납부기한ㆍ납부방법ㆍ납부장소 등을 기재한 납부고지서를 당해 토지 또는 공동주택 등을 개발사업시행자에게 발부하여야 한다.”라고 각각 정하여 학교용지부담금 부과 요건이 충족되는 시기가 ‘분양공급계약을 체결한 때’이지 개발사업에 대한 허가 또는 승인을 받았을 때가 아님을 명시하고 있다.
이상과 같은 점에 비추어 볼 때, 개정 학교용지부담금은 개발 계획 승인이 아니라 분양에 의하여 그 부과요건이 완성된다고 할 것이고, 그 부과기준시점과 부과기준액 산정시점이 모두 분양 시이기 때문에 개발사업에 대한 허가 또는 승인을 받은 것만으로 학교용지부담금의 부과요건사실이 진행 중에 있다고 할 수도 없다. 따라서 이 사건 부칙조항은 헌법 제13조 제2항이 금지하는 소급입법에 해당하지 아니한다.
뿐만 아니라 개발 계획 승인 당시에 학교용지부담금을 부과당하지 아니할 것으로 신뢰하였다고 하더라도 이것은 단순한 기대에 불과할 뿐 헌법 제23조가 보장하는 재산권이라고 할 수 없으며 이러한 기대가 충족되지 아니한 것을 재산권의 박탈이라고 할 수도 없다(헌재 1995. 3. 23. 93헌바18등, 판례집 7-1, 376, 387 등 참조). 이와 같이 이 사건 부칙조항은 부담금의 부과요건 완성 후에 새로운 입법으로 부담금을 부과하는 것이 아니므로 헌법 제13조 제2항이 금지하는 소급입법에 해당하지 아니하고, 위 부칙조항으로 인하여 2005. 3. 24. 전에 개발사업의 허가 또는 승인을 받은 자의 학교용지부담금을 부과당하지 아니할 기대가 충족되지 못한 것을 재산권의 박탈이라고 할 수도 없어 위 부칙조항은 헌법 제13조 제2항에 위반된다고 할 수 없다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 법률조항과 부칙조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 이공현, 재판관 민형기의 아래 5.와 같은 반대의견이 있는 외에는 나머지 재판관의 일치된 의견에 의한 것이다.
5. 재판관 이공현, 재판관 민형기의 반대의견
우리는 다수의견과 달리 이 사건 법률조항이 헌법에 위반된다고 생각하므로 다음과 같은 반대의견을 밝힌다.
가. 헌법상 의무교육의 무상원칙과의 관계
헌법재판소는 구 ‘학교용지 확보에 관한 특례법’ (2000. 1. 28. 법률 제6219호로 개정되고 2002. 12. 5. 법률 제6744호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항, 제2조 제2호의 위헌성을 심사하면서 “…… 적어도 의무교육에 관한 한 일반재정이 아닌 부담금과 같은 별도의 재정수단을 동원하여 특정한 집단으로부터 그 비용을 추가로 징수하여 충당하는 것은 의무교육의 무상성을 선언한 헌법에 반한다.”고 판시한 바 있다.
즉 선례는 의무교육제도가 국민에 대하여 보호하는 자녀들을 취학시키도록 한다는 의무부과의 면보다는 국가에 대하여 인적ㆍ물적 교육시설을 정비하고 교육환경을 개선하여야 한다는 의무부과의 측면에서 보다 더 중요한 의미를 가지고 있고, 따라서 의무교육을 위한 재정을 마련함에 있어 그 부과대상이 누구인지를 불문하고 일반재정이 아닌 부담금이라는 수단을 동원하는 것 자체가 헌법상 의무교육의 무상성에 반한다는 것을 분명히 밝히고 있는 것이다.
선례가 이러한 점을 명시하고 있는 이상 이를 다수의견과 같이 의무교육의 대상인 학령아동의 보호자를 부과대상으로 하는 부담금만을 금지하는 것이라고 해석할 수는 없으며, 가사 다수의견과 같이 해석한다고 할지라도 개발사업자가 부담금에 대한 종국적인 부담을 수분양자에게 전가할 것이 분명한 이상 재원 마련의 최종적인 부담자가 의무교육의 대상인 수분양자라는 사실에는 변함이 없으므로 개발사업자를 부과대상으로 하는 개정 학교용지부담금제도 역시 의무교육의 무상성에 반하는 것이다. 따라서 이 사건 법률조항은 징수된 부담금이 의무교육을 위한 학교시설을 확보하는데 충당되는 범위 내에서는 그 자체로 의무교육의 무상성을 선언한 헌법에 반한다고 할 것이다.
나. 재정조달목적 부담금의 요건 충족 여부
의무교육이 아닌 중등교육에 관한 교육재정과 관련하여서는 재정조달 목적의 부담금을 징수할 수 있다고 할 것이나, 이 경우에도 일반적인 재정조달목적의 부담금이 갖추어야 할 요건을 갖추어야 하고 재산권 제한의 한계를 준수하여야 한다.
(1) 평등원칙 위반 여부
(가) 특별한 공익사업인지 여부
교육은 국가의 일반적 과제 중 다른 부분을 희생해서라도 달성하여야 할 과제라는 점, 실제로 확보된 학교용지부담금이 부수적으로 노후된 교육환경을 개선하는 등의 일반적 공익사업을 위한 재정으로도 사용될 가능성이 있다는 점 등을 고려할 때 개발사업자가 개발사업을 통해 학교시설확보의 필요성을 야기하였다는 이유만으로 개발지역에서의 학교시설의 확보가 일반적 과제에서 특별한 공익사업으로 전환된다고 볼 수 없다.
(나) 특별히 밀접한 관련성 여부
학교시설은 교육에 있어 필수적인 물적 기반이고, 이러한 학교시설의 확보는 국가의 일반적인 의무인 동시에 공적 사업이라는 측면을 가지고 있다. 따라서 개발사업을 통해 이익을 얻었다는 사실만으로 개발사업자가 이러한 과제에 보다 밀접한 관련성을 가지고 있다고 볼 수는 없다.
또한 개발사업자는 개발사업을 통해 사적인 이익을 얻음과 동시에 주거시설을 확대하고 주거환경을 정비하는 등 국가 전체의 이익에도 기여한다. 따라서 개발지역에서의 학교시설비용이 개발지역의 기반을 형성하는 비용을 가지고 있다는 이유만으로 개발사업자가 국가의 의무인 학교시설확보에 대해 조세외적인 부담을 져야 할 만큼의 책임을 가지고 있다고도 볼 수 없다.
그리고 학교시설의 설치는 비용적으로는 일시적으로 많은 금원이 투입되는데 비해 그 혜택은 장기적이고 누적적으로 다양한 주거민에게 주어진다. 이와 같은 편익의 주된 향유주체 및 범위에 비추어 볼 때 개발사업자가 분양에 있어 다소의 이익을 얻는다는 이유만으로 학교시설 확보를 통해 특별한 이익을 얻는다고 볼 수는 없다. (2) 재산권 제한에 있어서 비례원칙 위반 여부
이 사건 법률조항에 의한 학교용지부담금의 목적이 정당하다는 점에 있어서는 다수의견과 견해를 같이한다.
(가) 수단의 적절성
그러나 개발사업자에게 부과된 부담금은 분양원가에 포함되어 결국 분양계약자의 부담으로 귀속되게 되고, 결국 수분양자에게 부담금을 직접 부과하는 것과 동일한 결과가 된다.
또한 학교용지부담금 부과기준을 300세대에서 100세대로 변경하여 형평성의 문제를 다소 완화하기는 하였지만 이 사건 법률조항 역시 공동주택의 규모 및 개발 세대수를 기준으로 획일적으로 부과하고 있다는 점에서 위헌으로 선언된 구 학교용지부담금제도와 동일하고, 100세대 미만의 새로운 주택이 시기를 달리하여 건설되는 경우에도 학생수용을 위한 새로운 학교신설 수요가 발생한다는 점에서 100세대를 기준으로 하여 개발사업자를 차별하는데 합리적인 이유가 존재한다고 보기도 어렵다.
이러한 점에 비추어 개정 학교용지부담금제도가 과연 목적을 달성함에 있어 과연 적절한 수단이라고 할 수 있는지 의문을 제기하지 않을 수 없다.
(나) 피해의 최소성
주택건설용 토지를 조성ㆍ개발하는 사업자의 경우에는 이 사건 법률조항에 의한 학교용지부담금 이외에 ‘개발이익환수에 관한 법률’에 의한 개발부담금을 부담하게 되는바, 양자는 모두 ‘개발사업의 이익’을 부과의 기준으로 삼고 있어 그 부과대상이 상당부분 중복되며 따라서 사실상 부담금관리기본법 제5조에서 금지하는 이중의 부담금 부과에 해당한다고 볼 여지가 있다.
또한 개발지역에서 학교시설을 확보함에 있어 개발사업자의 부담으로 먼저 학교시설을 확보하되 개발사업 종료 시에 개발이익을 고려하여 교육청과 개발사업자 간에 비용을 정산하는 이른바 ‘先 건설-後 정산’의 방법과 같이 덜 침익적인 방법이 있음에도 불구하고, 학교용지부담금제도는 학교시설의 확보라는 국가의 일반적인 과제에 대해 개발사업자에게 종국적이고 과도한 책임을 지우는 것으로 피해의 최소성원칙에도 반한다.
(다) 법익의 균형성
뿐만 아니라 학교시설의 확보라는 공익이 매우 중대한 것이기는 하나 학교 시설의 확보가 궁극적으로는 국가의 의무라는 점을 고려해 본다면 개발사업을 통해 학교신설의 수요를 야기하였다는 이유만으로 개발사업자에게 그 비용을 부담하도록 하는 것은 개발사업자에게 형평에 맞는 몫 이상의 부담을 지우는 것이라 할 것이다. 따라서 이 사건 법률조항은 법익의 균형성 요건도 완전히 갖추고 있다고 볼 수 없다. 다. 결 론
그렇다면 이 사건 법률조항 및 그 시행일과 적용례를 규정한 이 사건 부칙조항은 헌법상 의무교육의 무상원칙에 위배되고, 평등원칙 및 비례원칙에도 반하여 헌법에 위반된다.
재판관 이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환
〔별지 1〕관련법령
구 학교용지 확보 등에 관한 특례법(2005. 3. 24. 법률 제7397호로 개정되고 되고 2007. 12. 14. 법률 제8679호로 개정되기 전의 것) 제1조(목적) 이 법은 공립의 초등학교ㆍ중학교 및 고등학교(이하 “각급학교”라 한다)용 학교용지의 조성ㆍ개발ㆍ공급 및 관련 경비의 부담 등에 관한 특례를 규정함으로써 학교용지의 확보 또는 학교용지의 확보가 불가능한 경우 인근의 기존 학교의 증축을 용이하게 함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1.“학교용지”라 함은 각급 학교의 교사(校舍)ㆍ체육장 및 실습지, 기타 학교시설의 신설에 필요한 토지를 말한다.
3.“학교용지부담금”이라 함은 제2호에 해당하는 개발사업에 대하여 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)가 개발사업을 시행하는 자에게 학교용지확보 또는 학교용지의 확보가 불가능한 경우 인근의 기존 학교 증축을 위하여 징수하는 경비(이하 “부담금”이라 한다)를 말한다.
제3조(학교용지의 조성ㆍ개발) ① 300세대(제5조 제4항 제3호에 해당하는 개발사업의 경우 해당개발사업분을 감한 세대수를, ｢도시 및 주거환경정비법 ｣ 제2조 제2호 다목의 주택재건축사업은 기존 세대를 감한 세대수를 대상으로 한다) 규모 이상의 개발사업을 시행하는 자(이하 “개발사업시행자”라 한다)는 개발사업의 시행을 위하여 수립하는 계획에 학교용지의 조성ㆍ개발에 관한 사항을 포함시켜야 한다. 이 경우 학교용지의 위치 및 규모 등은 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제43조의 규정에 의한 학교시설의 설치기준 등에 관한 규정을 준용한다. ② 특별시ㆍ광역시ㆍ도 또는 도 교육감(이하 “교육감”이라 한다)은 제1항의 규정에 의한 학교시설의 설치기준 미만의 개발사업에 대하여는 개발사업시행자에게 당해 개발사업의 규모와 지역 여건을 고려하여 적절한 규모의 학교용지를 확보하도록 하되 지역의 협소로 인하여 개발사업시행자가 학교용지를 확보할 수 없다고 판단될 경우 개발사업시행자로 하여금 사업지에 인접한 학교용지를 확보하도록 할 수 있다.
③ 개발사업시행자가 제1항의 규정에 의하여 학교용지를 개발하거나 제2항의 규정에 의하여 학교용지를 확보하고자 할 때에는 교육감의 의견을 들어야 한다.
제4조(학교용지의 확보 및 경비의 부담) ④ 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 시ㆍ도가 학교용지를 확보하는 데 소요되는 경비는 시ㆍ도의 일반회계와 교육비특별회계가 각각 2분의 1씩 부담한다.
제5조(부담금의 부과ㆍ징수) ③ 제1항의 규정에 의한 부담금 부과ㆍ징수의 방법ㆍ절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제5조의2(부담금의 산정기준) ① 제5조 제1항의 규정에 의한 부담금은 공동주택인 경우에는 분양가격을, 단독주택 건축을 위한 토지인 경우에는 단독주택용지의 분양가격을 기준으로 각각 부과한다.
② 제1항의 규정에 의한 부담금의 산정은 다음 각 호의 기준에 따라 산정한다.
1. 공동주택：세대별 공동주택 분양가격 ×1000분의 4
2.단독주택 건축을 위한 토지：단독주택지 분양가격×1000분의 7
제6조(시ㆍ도 부담 경비의 재원) ① 시ㆍ도는 제4조의 규정에 의한 학교용지의 확보를 위하여 시ㆍ도의 일반회계가 부담하는 경비를 다음 각 호의 1의 재원으로 조달할 수 있다.
1 개발사업이 시행되는 지역에서 부과ㆍ징수되는 지방세 중 대통령령으로 정하는 세액
2.개발이익환수에관한법률의 규정에 의하여 개발사업지역에서 부과 ㆍ징수한 개발부담금 중 대통령령이 정하는 금액 3.제5조의 규정에 의하여 부과ㆍ징수하는 학교용지부담금
② 시ㆍ도는 제1항의 규정에도 불구하고 학교용지의 확보가 불가능한 경우에는 인근기존학교의 증축을 위하여 필요한 경비를 제1항 제3호의 재원으로 조달할 수 있다.
구 학교용지 확보 등에 관한 특례법(2005. 3. 24. 법률 제7397호로 개정되기 전의 것) 제2조 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. 생략
2.”개발사업”이라 함은 건축법ㆍ도시재개발법ㆍ도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법ㆍ주택법ㆍ택지개발촉진법 및 산업입지및개발에관한법률에 의하여 시행하는 사업 중 300세대 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성ㆍ개발하거나 공동주택을 건설하는 사업을 말한다.
3.”학교용지부담금”이라 함은 제2호에 해당하는 개발사업에 대하여 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)가 주택건설용 토지 또는 주택을 분양받는 자에게 학교용지확보를 위하여 징수하는 경비(이하 “부담금”이라 한다)를 말한다.
제5조 ①시ㆍ도지사는 학교용지의 확보를 위하여 개발사업지역에서 단독주택 건축을 위한 토지(공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률에 의한 이주용 택지로 분양받은 토지를 제외한다) 또는 공동주택(임대주택을 제외한다) 등을 분양받는 자에게 부담금을 부과ㆍ징수할 수 있다.(단서 생략)
②, ③ 생략
학교용지 확보 등에 관한 특례법 시행령(2005. 12. 14. 대통령령 19179호로 개정된 것) 제5조의2(학교용지부담금의 부과ㆍ징수의 절차 등) ① 법 제5조 제3항의 규정에 의하여 개발사업시행자가 단독주택 건축을 위한 토지 또는 공동주택 등을 분양한 때에는 분양공급계약자 및 분양공급계약내역 등의 분양자료를 분양공급계약체결일부터 30일 이내(미분양된 토지 및 공동주택 등이 최초 분양공급계약체결일부터 60일이 경과하여 추가 분양되는 경우에는 매 분기 종료 후 7일 이내)에 특별시장ㆍ광역시장 및 도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)에게 제출하여야 한다.
② 시ㆍ도지사는 제1항의 규정에 의한 분양자료를 받은 때에는 즉시 부담금의 금액ㆍ납부기한ㆍ납부방법 ㆍ납부장소 등을 기재한 납부고지서를 당해 토지 또는 공동주택 등의 개발사업시행자에게 발부하여야 한다. ③ 제2항의 규정에 의한 부담금의 납부기한은 고지한 날부터 30일로 한다.
제6조(시ㆍ도 부담경비의 재원조달범위) ①법 제6조 제1호에서 “개발사업이 시행되는 지역에서 부과ㆍ징수되는 지방세”라 함은 취득세 및 등록세를 말하며, 그 지방세액으로 조달하는 경비는 학교용지의 확보를 위하여 시ㆍ도의 일반회계가 부담하는 경비에서 제2항의 규정에 의한 개발부담금과 법 제5조의 규정에 의한 부담금을 뺀 금액을 한도로 한다.
② 법 제6조 제2호의 규정에 의한 개발부담금으로 조달하는 경비는 당해 개발 사업에서 징수되는 시ㆍ도 귀속 개발부담금으로 한다. | 